|
Статьей 136 Бюджетного Кодекса РФ определены основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам и основные ограничения, возникающие у муниципальных образований при формировании и исполнении бюджетов. К условиям и ограничениям относятся:
- соблюдение соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах;
- ограничение возможности превышения установленных субъектом РФ нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления
- отсутствие права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.
Указанной статьей Бюджетного кодекса также определено, что для муниципальных образований, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов в течение 2-х из 3-х последних отчетных лет превышала 70 % собственных доходов местного бюджета, установлены кроме вышеперечисленных дополнительные меры:
1) подписание соглашений с финансовым органом субъекта Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета;
2) представление местной администрацией в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
3) проведение не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта Российской Федерации.
В силу объективных обстоятельств, практически все муниципальные образования Брянской области имеют бюджеты, в значительной мере зависящие от межбюджетных трансфертов. Так, по итогам исполнения бюджетов за период 2007-2009 годов количество муниципальных образований, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций), включая доходы, поступающие по дополнительным нормативам отчислений, в течение 2-х из 3-х отчетных лет, составляла:
- до 10 % - одно муниципальное образование – Ржаницкое сельское поселение Жуковского района;
- от 10 до 30 % - пять муниципальных образований;
- от 30 до 70 % - 64 муниципальных образований;
- свыше 70 % - 219 муниципальных образований.
Таким образом, по итогам исполнения бюджетов 2007-2009 годов, на территории области только одно муниципальное образование с долей межбюджетных трансфертов в 2-х из 3-х последних отчетных лет менее 10%. То есть ограничение в виде отсутствия права превышать установленные субъектом РФ нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления приемлемо практически для каждого муниципального образования Брянской области. В 2010 году администрацией Брянской области был принят нормативный документ - Постановление от 15.03.2010 № 244 "Об утверждении нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Брянской области на 2010 год". Названным постановлением были утверждены:
- методика расчета нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Брянской области на 2010 год;
- нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления для городских округов и муниципальных районов Брянской области на 2010 год;
- нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления для городских и сельских поселений Брянской области на 2010 год.
Нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления на 2010 год были утверждены постановлением администрации области в абсолютных размерах для каждого муниципального образования, что позволило бы по итогам исполнения бюджетов за 2010 год сделать оценку выполнения муниципальными образованиями требования Бюджетного кодекса. Однако, Постановлением Администрации Брянской области от 10.11.2010
№ 1121 "О внесении изменений в Постановление администрации области от 24 декабря 2009 года N 1439 "Об утверждении нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих Брянской области" (пункт 2), Постановление администрации области от 15 марта 2010 года № 244 было признано утратившим силу.
Учитывая норму п. 2 ст. 136 Бюджетного кодекса, под нормативом может пониматься как абсолютная, так и относительная величина, характеризующая расходы на оплату труда и (или) содержание органов местного самоуправления. Порядок расчета, установления и величина указанных нормативов определяется органами государственной власти субъектов РФ самостоятельно в рамках реализации их бюджетных полномочий в части установления условий предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам, закрепленных ст. 8 Бюджетного кодекса.
Контрольно-счетная палата отмечает, что установленные Постановлением Администрации Брянской области от 24.12.2009 № 1439 (ред. от 10.11.2010) нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих Брянской области, не в полной мере отвечают требованиям пункта 2 статьи 136 Бюджетного кодекса, поскольку в конечном итоге не имеют характера определения абсолютной, либо относительной величины расходов в бюджетах муниципальных образований, а только определяют предельные размеры месячных должностных окладов в разрезе групп должностей и их количество. При условии отсутствия установленного норматива предельной численности муниципальных служащих, определить расчетным путем нормативный размер расходов, который не может быть превышен, невозможно. Определенное в названном Постановлении ограничение не принимать решения, приводящие к увеличению штатной численности муниципальных служащих, за исключением случаев принятия решения о наделении органов местного самоуправления дополнительными полномочиями, имеет рекомендательный характер и при его несоблюдении не может являться основанием для ограничения предоставления межбюджетных трансфертов.
По мнению Контрольно-счетной палаты, отмена действия Постановления администрации области от 15 марта 2010 № 244 "Об утверждении нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Брянской области на 2010 год" произведена без достаточных оснований, наличие нормативного документа, выполняющего требования бюджетного законодательства и четко определяющего нормативы формирования расходов на оплату труда крайне необходимо в современных условиях. Как показала практика проведенных проверок отчетности об исполнении бюджетов высокодотационных муниципальных образований, расходы на содержание органов местного самоуправления занимают значительный удельный вес и имеют тенденции увеличения в большей динамике по сравнению с другими направлениями бюджетных расходов.
По итогам исполнения бюджетов за 2007-2009 годы 219 бюджетов муниципальных образований Брянской области имели в двух из трех отчетных лет долю межбюджетных трансфертов в доходах более 70% и соответственно отнесены к группе, имеющей максимальные ограничения и, кроме того, в отношении которых возникает необходимость проведения не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта Российской Федерации.
Начиная с отчетности за 2009 год, такая работа проведена Контрольно-счетной палатой Брянской области. Согласно утвержденного плана работы на 2010 год и соответствующих решений коллегии Контрольно-счетной палаты, в 2010 году была организована внешняя проверка отчетности об исполнении бюджетов 198 муниципальных образований, в том числе 15 районов, 9 городских и 174 сельских поселений, что соответствует 90 % количества высокодотационных муниципальных образований. С учетом проведенных внешних проверок отчетности муниципальных образований об исполнении бюджетов за 2007 и 2008 годы, Контрольно-счетной палатой был обеспечен стопроцентный контроль отчетности об исполнении бюджетов высокодотационных муниципальных образований Брянской области.
По итогам проведенной проверки отчетности по каждому объекту – бюджету района, поселения - составлены заключения, подписанные двумя сторонами – инспектором, осуществившим проверку и руководителем и финансистом со стороны проверенной организации. Итоги внешних проверок рассмотрены на заседаниях коллегии Контрольно-счетной палаты, в адреса проверенных муниципальных образований направлены отчеты о проведенных контрольных мероприятиях с предложениями по устранению выявленных нарушений и замечаний, и недопущению их впредь.
Установленный в результате проведенных внешних проверок объем нарушений, имеющих стоимостную оценку, составил 75302,7 тыс. рублей.
В значительной части бюджетов муниципальных образований остатки бюджетных средств на начало отчетного года имели значительные объемы, при этом они не были включены в возможные источники дефицита бюджета, не использована возможность увеличения необходимых расходов, что противоречит принципу сбалансированности бюджета, полноты отражения доходов, расходов и источников дефицита бюджета. Объем остатков, не включенных в возможные источники финансирования дефицита, составил 28071,5 тыс. рублей. Данное замечание сделано по итогам проверок районного уровня бюджетов и поселений следующих районов: Жирятинского, Злынковского, Клинцовского, Навлинского, Погарского, Рогнединского, Севского, Стародубского.
В ряде случаев проверкой установлено наличие несанкционированной кредиторской задолженности, что означает принятие бюджетных обязательств, не обеспеченных плановыми бюджетными ассигнованиями, с объемом 9723,0 тыс. рублей. Наибольшие объемы указанного нарушения допущены при исполнении бюджетов Злынковского, Навлинского, Погарского районов, Новоропского поселения Климовского района, Гарлевского поселения Стародубского района.
К другим замечаниям, имеющим стоимостную оценку, относятся:
- включение в расходы местных бюджетов полномочий не муниципального уровня – 768,6 тыс. рублей (бюджеты поселений Брянского, Навлинского районов, Клетнянского района);
- неправильное применение и отражение в отчетности действующей бюджетной классификации расходов – 2059,1 тыс. рублей (бюджеты поселений Трубчевского, Брянского районов);
- принятие органами местного самоуправления решений, приведших к возникновению дополнительных расходных обязательств –
34680,3 тыс. рублей (бюджеты поселений Брянского района, Трубчевского района.
Наибольший в стоимостной оценке объем нарушений был установлен по результатам проведенных внешних проверок высокодотационных поселений Брянского района, он составил 33790,3 тыс. рублей, что составляет 45 % общего объема выявленных нарушений. По мнению Контрольно-счетной палаты, ситуация с формированием и исполнением, и отчетностью об исполнении бюджетов поселений данного района требует кардинального изменения не только с участием районной власти, но и областном уровне.
Основное замечание, сделанное практически в каждом заключении, по результатам внешней проверки – «небрежное» формирование отчетности, элементарное невыполнение требований Инструкции о порядке составления годовой отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной Приказом Министерства Финансов РФ от 13.11.2008 № 128н, как в части отсутствия необходимого перечня отчетных форм, так и качества их заполнения. Текстовая часть пояснительной записки об исполнении бюджетов муниципальных образований не соответствует требованиям инструкции, в большинстве случаев отличается неинформативностью и отсутствием надлежащего анализа.
В ходе проверок установлено, что в отчетности об исполнении бюджетов отсутствует аналитическая информация об исполнении переданных полномочий с уровня поселений на уровень района, в ряде случаев отмечено несоответствие заключенных соглашений на передачу полномочий требованиям бюджетного законодательства, практически везде ситуация по результативности исполнения полномочий другого уровня никак не анализируется и не отражается в пояснительной записке.
При проведении внешних проверок поселениями представлена отчетность в необходимых форматах, а районами в ряде случаев в формате консолидированного бюджета, что также противоречит требованиям инструкции.
В большинстве случаев внешние проверки отчетности об исполнении бюджетов муниципальных образований были проведены после 1 мая текущего года. В соответствии со статьей 264.4 Бюджетного кодекса РФ к этому времени на бюджетную отчетность муниципального образованиям должно быть составлено заключение контрольного органа поселения, либо района. Практически же было установлено, что в случаях отсутствия специалистов внешнего контроля, работающих на постоянной основе, такие заключения либо отсутствуют вообще, либо имеют формальный характер, с записями «отчетность в полном объеме и надлежащего качества» и другими аналогичного содержания, что по оценке Контрольно-счетной палаты Брянской области принципиально не соответствует действительности.
Контрольно-счетная палата обращает внимание на необходимость обеспечения формирования отчетности об исполнении бюджетов в строгом соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ и соответствующей инструкции. Важность правильного формирования отчетности очевидна, от того, насколько качественно и полно составлена отчетность и пояснительная записка к ней, можно сделать вывод о том, насколько «трепетно и разумно» органы власти муниципальных образований относятся к расходованию средств.
В заключение следует отметить, что все выявленные нарушения и недостатки должны и могут быть учтены и исключены при формировании отчетности за 2010 год. Проведенные внешние проверки показали результативность и необходимость продолжения контрольной деятельности в данном направлении.
Председатель В.А. Шинкарев
|
Аналитическая записка по итогам проведения внешних проверок годовых отчетов об исполнении бюджетов муниципальных образований за 2009 год 
Новости
